“Розділяй і володарюй”. Чому в битві за реформу містобудування стали ворогами села й міста

Прийнятий Верховною Радою 13 грудня законопроєкт №5655 розколов місцеве самоврядування, розвівши по різні боки барикад села і міста. Всеукраїнська асоціація громад (ВАГ), що об’єднує левову частку сільських ОТГ, виступила з активною підтримкою законопроєкту. Асоціація міст України (АМУ), головну роль у якій відіграють великі міста, навпаки — звернулася до Володимира Зеленського з вимогою накласти вето.

Автори законопроєкту активно використовують цей розкол, вибудовуючи лінію: “проти — мери-корупціонери, що бояться втратити годівничку, а чесні громади підтримують”.

Хто більше правий у цій суперечці, неможливо визначити, просто оцінюючи аргументи сторін. Тому спробуємо розібратися на основі першоджерела, як законопроєкт №5655 впливає на права територіальних громад, можливість незаконного будівництва і механізми протидії йому ОМС та, певна річ, корупцію в цій сфері.

У чому має полягати мета реформи

Офіційна мета, на досягнення якої спрямоване містобудівне законодавство, — створення і підтримання повноцінного життєвого середовища задля забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Містобудівне законодавство — це не антикорупційне законодавство, і його самоціллю не може бути боротьба з корупцією. Зрозуміло, що корупція — одна з істотних перешкод повноцінному розвитку міст. Тому містобудівне законодавство має відповідати антикорупційним вимогам, тим самим створюючи можливість ефективної роботи вже для законодавства антикорупційного.

Якщо в результаті реформи в будівництві стає менше корупції, але водночас погіршуються можливості для створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, то це вже не реформа, а антиреформа.

Нескладно формально зменшити корупцію, прибравши чиновника в результаті дерегуляції. Але якщо це призведе до збільшення кількості незаконного будівництва, то територіальна громада від такої реформи лише програє: анархія в містобудуванні гірша за корупцію.

Тому аналізувати у ЗП №5655 треба не як він зменшує корупцію, а чи не погіршує можливостей для сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Звідки народжується порядок у розбудові населених пунктів і починається корупція в ОМС

Жодне сучасне комфортне для проживання місто не може з’явитися без якісного попереднього планування шляхом розробки містобудівної документації (МД).

“Дзеркало тижня” вже писало, що саме будівництво і контроль над ним із супутньою корупцією — надводна частина айсберга, яку всі бачать і можуть легко оминути. А незаконна й хаотична забудова наразі здебільшого є наслідком порушення законодавства під час розробки і затвердження МД. При цьому системи державного контролю над законністю розробки і затвердження МД в чинному законодавстві просто не існує, що, власне, й призводить до появи шаленої корупції в ОМС.

Якщо вдасться організувати розробку та затвердження якісної МД — можна отримати ідеально прозору й інвестиційно привабливу систему контролю в будівництві, що зводиться до контролю над дотриманням технологічних вимог, а починати законне будівництво і виявляти нахабні порушення — легко.

Проте є кілька видів МД на місцевому рівні з різним рівнем деталізації — комплексні плани, генплани, зонінги і детальні плани території (ДПТ). І від розміру населеного пункту залежить, який вид МД можна використовувати для прийняття рішення про будівництво.

Розглянемо на прикладі Генплану Києва, фрагмент проєкту якого наведено на рисунку нижче. Коричневий колір різних відтінків — це території багатоквартирної житлової забудови.

Лише в цих коричневих “плямах” на рисунку людей мешкає стільки ж, як у містах на кшталт Полтави чи Чернігова.

На кожній ділянці в межах зони житлової забудови можна побудувати житловий будинок, але не на всій її площі: житлові будинки з прибудинковою територією можуть займати приблизно половину території, інша ж частина потрібна для соціальної інфраструктури, магазинів, паркувальних майданчиків, проїздів, скверів тощо.

Єдина МД, що проводить розподіл території і визначає, де саме житло, а де — необхідні для повноцінного життя інші об’єкти, — це ДПТ. Якщо ДПТ немає, то завжди або виникне корупція (чиновники в ручному режимі вирішуватимуть, кому із землекористувачів дозволяти побудувати житло), або все забудують житлом, яке неможливо забезпечити інфраструктурою, бо вільної землі не залишиться.

У цивілізованій Європі питання вирішили просто: немає ДПТ — немає нової забудови. Завдяки цьому і міста гармонійно розвиваються, і корупції при забудові немає.

А законопроєкт №5655 передбачає перетворення України в таку собі антиЄвропу: можливість забудови прив’язують до Генпланів і цільового призначення землі, щоб максимально розширити забудовникам можливість вибору. Ба більше: згідно з його положеннями, порушення функціонального призначення території не є підставою для скасування незаконно отриманого дозволу і зупинки будівництва з порушенням МД.

ОМС залишають виключне право займатися плануванням території, жодної системи контролю над законністю дій ОМС не створюють, тим самим відкриваючи можливість для корупції, — але створюють для забудовників можливість це планування порушувати без узгодження з місцевими чиновниками. При цьому ОМС зобов’язаний за рахунок місцевого бюджету знаходити можливість належно забезпечити незаконно побудоване всією необхідною інфраструктурою.

Але якщо йдеться про село чи невеличке місто, то там така проблема не виникне, — Генплан на їхню невелику територію може мати деталізацію, як ДПТ у великому місті, та й активне будівництва житла там не ведеться.

Ось ми й отримали першу причину різного ставлення сіл і міст до ЗП №5655.

Закладені норми спрощують життя членам громади невеликих населених пунктів, які будують для себе, й не можуть призвести до відчутних негативних наслідків. А для великих міст такий підхід — катастрофа, що легко може перетворити місто в непридатне для проживання гетто, а у виграші будуть лише забудовники.

Завдяки чому існує корупція в ОМС при забудові територій

Необхідність прийняття ЗП №5655 пояснюють величезним рівнем корупції в будівництві.

Із питань, регулювання яких істотно змінює новий закон, до повноважень ОМС віднесено видачу містобудівних умов та обмежень (МУО) і дозвільні та контролюючі функції в 99 громадах, що взяли на себе відповідні повноваження (близько 40% будівництва). Здебільшого контроль на себе взяли великі міста, адже утримувати для цього додаткових чиновників за рахунок місцевого бюджету недешево.

Дотримання законності при здійсненні цих функцій ОМС контролює в порядку державного архітектурно-будівельного нагляду (ДАБН) орган, у якому, за твердженням керівництва держави, “корупції немає”, — створений трохи більше року тому ДІАМ.

Порядок здійснення ДАБН за наявності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ) дозволяє легко забезпечити якісний нагляд, адже він передбачає проведення планових та позапланових виїзних перевірок і документальних та камеральних перевірок дій об’єктів нагляду за даними баз і реєстрів.

Риторичне запитання: як ОМС можуть відкрито займатися шаленою корупцією через публічну ЄДЕССБ так, щоб усі високопосадовці про це знали, а ДІАМ демонстративно не виконувала своїх обов’язків, тим самим сприяючи корупції?

Аргументи лобістів ЗП №5655 як єдиної можливості подолання корупції в будівництві не витримують жодної критики, — в ДІАМ, за їхніми словами, корупції немає, а корупцію в ОМС елементарно вже давно міг знищити ДІАМ при чинному законодавстві. Тому боротьба з корупцією — зручне гасло, а не мета прийняття цього закону. 

Принципова зміна процедури видачі і змісту містобудівних умов та обмежень 

Містобудівні умови та обмеження — обов’язковий документ для початку будівництва (крім садиб). Саме на стадії їх видачі відбувається первинна перевірка намірів забудови на відповідність вимогам містобудівної документації.

Отримання МУО традиційно супроводжується корупцією — це і здирництво через постійні незаконні відмови, і видача з порушенням МД “своїм” забудовникам чи за хабар. Але водночас це й найважливіший механізм контролю законності забудови порядним міським керівництвом.

Є лише один спосіб повністю прибрати корупцію при їх видачі, не перетворюючи міста на гетто, — виключно автоматичний витяг із детального плану території.

У ЗП №5655 йдуть іншим шляхом.

Забудовник уже не повідомляє про наміри забудови, а МУО видають відповідно не до функціонального призначення за містобудівною документацією, а до цільового призначення ділянки. Це прибирає можливість здирництва з забудовників, але значно спрощує забудову всупереч МД і загрожує розвиткові міста.

Як уже писало ZN.UA, в законопроєкті закладене замкнене коло: до суду на скасування МУО мають право подати лише після притягнення винуватого до відповідальності, а винуватий несе відповідальність лише після скасування МУО за рішенням суду. Це значно спрощує чиновникам видачу містобудівних умов та обмежень із різноманітними порушеннями в інтересах забудовника.

Таким чином, органи місцевого самоврядування позбавляють права контролювати дотримання містобудівної документації через видачу МУО чи займатися вимаганням із забудовників, але спрощують можливість безкарно займатися корупцією в інтересах забудовників.

Якщо на будівництво за незаконною схемою отримано дозвіл і забудовник не порушує проєкту, то зупинити його неможливо. 

Наразі передбачено широке коло порушень, за які можна скасувати дозвіл на будівництво та зупинити незаконне будівництво. Серед таких підстав — порушення вимог містобудівної документації, МУО, будівельних норм (наприклад, за перевищення щільності населення чи відсутність паркінгу), затвердженого проєкту.

Законопроєкт №5655 передбачає можливість скасувати право на будівництво із причин, перелічених вище, лише у разі істотного порушення проєкту, на який видано дозвіл. За порушення МД, МУО чи ДБН передбачено тільки штрафи проєктувальнику та експертам без жодних наслідків для самого незаконного будівництва.

До речі, НАЗК надавало рекомендації усунути цей недолік, але їх було проігноровано.

ОМС втрачають інструменти для зупинки будівництва із порушенням МД і МУО, дозволи на яке було видано за корупційною схемою ДАБІ та ДІАМ, через це зникає можливість захистити інтереси територіальних громад. Особливо це критично для великих міст, де традиційно є велика кількість об’єктів із такими порушеннями.

Автоматична видача права на будівництво у ЗП №5655 не передбачає автоматичної перевірки законності будівництва.

Для початку розберемось, яка частка об’єктів будівництва перебуває в зоні корупційного ризику при отриманні права на будівництво, щоб розуміти необхідність радикальних змін дозвільної процедури.

1. На найнижчий клас відповідальності СС1 припадає 90% усіх об’єктів будівництва. Його початок передбачає повну дерегуляцію ще з 2017 року і потребує лише направлення повідомлення, що після запуску з грудня 2020 року ЄДЕССБ мало цілком виключити будь-яку корупцію.

Проте, як уже повідомляло ZN.UA, в ЄДЕССБ запрограмовано не передбачену законодавством функцію для повернення чиновниками повідомлень на опрацювання. Тобто, згідно з чинним законодавством, для таких об’єктів усе вже має бути автоматизовано, а існуюча корупція — наслідок цифровізації. Щоб виправити порушення, достатньо припинити порушувати законодавство і жодних законодавчих змін не потрібно.

2. ДІАМ видає 80% усіх дозволів на будівництво (частину для класу відповідальності СС2 і всі для найвищого класу СС3), що становить 8% усіх об’єктів будівництва. І забудовники, і чиновники хвалять ДІАМ, стверджуючи, що корупція відсутня, а строк розгляду заявки становить лише один робочий день.

3. У групі корупційного ризику залишаються дозволи лише на 2% об’єктів будівництва — для середнього класу відповідальності СС2, що видаються ОМС.

Таким чином, перехід на нову дозвільну процедуру всього будівництва позбавлений сенсу — набагато простіше й ефективніше просто передати ДІАМ повноваження на видачу дозволів СС2 від ОМС, що навіть суттєво не вплине на навантаження його роботою.

При цьому так звана автоматична реєстрація права на будівництво у ЗП №5655 не передбачає повноцінної перевірки законності будівництва: те, що наразі при видачі дозволу перевіряють у ручному режимі чиновники, будуть перевіряти так само в ручному режимі найняті забудовником експерти.

Автоматичне блокування в процесі оформлення права відбувається у разі відсутності потрібного пакета документів, перевищення максимальної висоти будівлі та наявності статусу пам’ятки чи будівництва в буферній зоні об’єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

Порушення містобудівної документації чи МУО (окрім висоти) не є підставою для відмови в автоматичному наданні права будувати.

Законопроєкт просто передбачає зняття відповідальності за незаконну видачу дозволів із чиновників і перекладання відповідальності на приватні компанії. Надійність перевірки законності будівництва від такої “автоматизації” лише знизиться.

Як і в пункті вище, ОМС втрачають інструменти для зупинки будівництва із порушенням МД і МУО, а нова дозвільна процедура не гарантує їхнього виконання при “автоматичній” реєстрації права на будівництво.

Як новий закон вплине на кількість випадків корупції в ОМС при здійсненні містобудівного контролю

Наразі в порядку децентралізації перебрали на себе делеговані повноваження здійснювати архітектурно-будівельний контроль лише 99 територіальних громад. Як уже зазначалося, законодавством встановлено механізми державного архітектурно-будівельного нагляду, що передбачає здійснення ДІАМ планових і позапланових перевірок і додатково камеральні та документальні перевірки, які фактично є різновидом постійного моніторингу з використанням даних ЄДЕССБ.

Однак автори законопроєкту посилаються на шалену корупцію в ОМС як причину необхідності ухвалити ЗП №5655.

У результаті ухвалення ЗП №5655 повноваження щодо контролю як самоврядні мають здійснювати всі 1470 громад. Містобудівний нагляд здійснюватиметься виключно в порядку проведення позапланових перевірок.

Яким чином корупції може стати менше, якщо державний нагляд послаблюють, а кількість контролюючих органів в ОМС збільшується майже в 15 разів і на тисячі збільшується загальна кількість чиновників у них?

Усе свідчить про те, що держава просто припиняє спроби побороти корупцію в ОМС. Комусь із забудовників не подобається ця корупція? Спеціально для нього створені приватні уповноважені особи.

Якщо корупцію в ОМС знищити, то жодного сенсу в приватному контролі не буде, — ніхто не платитиме гроші за послугу, яку без корупції можна отримати у чиновника безоплатно. При цьому виникають значні ризики появи нових корупційних схем.

Не існує жодних запобіжників проти того, щоб комунальний контроль не залякував забудовників, заганяючи їх у клієнти приватного контролю.

У невеликих населених пунктах найняти приватний контроль буде дорожче, ніж у великих містах, адже до вартості послуг входитиме оплата дороги контролера, — забудовники самі із задоволенням платитимуть неофіційно комунальним контролерам, якщо хабарі будуть меншими за офіційну оплату приватного контролю.

У виграші знову сільські голови, що отримують нову можливу корупційну годівничку з місцевих дрібних забудовників. А у великих містах, де квітне велике незаконне будівництво, основним результатом стане зменшення як імовірного корупційного прибутку місцевих чиновників, так і їхньої можливості впливати на забудовників у резонансних випадках.

Ну а хтось із достатніми зв’язками зможе побудувати собі новий прибутковий бізнес на здійсненні приватного контролю. 

Знесення самочинного будівництва

Автори законопроєкту акцентують увагу на можливості ОМС самостійно, без рішення суду, приймати рішення про демонтаж чи перебудову самочинного будівництва, що має побороти хаотичну забудову.

Приймати такі рішення вони дійсно зможуть, але лише щодо найбільш нахабних самобудів без жодних дозвільних документів. Адже прийняття рішення про визнання об’єкта самочинним будівництвом не допускається, якщо щодо об’єкта будівництва або його частини у встановленому законодавством порядку зареєстровані речові права та/або обтяження речових прав.

Нагадаємо, що в серпні ВР прийняла ЗУ “Про гарантування речових прав на об'єкти нерухомого майна, які будуть споруджені в майбутньому”, яким встановлена автоматична реєстрація спеціальних майнових прав на майбутні об’єкти будівництва при отриманні права на будівництво: отримання права за спрощеним ЗП №5655 порядком призводить до автоматичної реєстрації прав і робить неможливим застосування спрощеного порядку визнання самочинним будівництвом.

І прийняття рішення про знесення без рішення суду — це не знесення без рішення суду. Рішення ОМС про демонтаж не є остаточним і може бути оскаржено в суді. Тож суттєвих змін немає, питання лише в тому, хто подаватиме позов для вирішення питання зі знесенням, а без суду можна обійтися, лише якщо забудовник сам дозволить знести свій самобуд.

Обіцяний авторами законопроєкту механізм швидкого вирішення проблеми із самочинним будівництвом, по суті, не відрізняється принципово від існуючої наразі процедури, що продемонструвала свою неефективність, тож у ОМС не з’являється жодних ефективних механізмів боротьби проти незаконної забудови.

Замість висновків 

Законопроєкт №5655 — чудова реалізація класичного принципу “розділяй і володарюй”.

Сільські ОМС отримують плюшки при мінімумі негативних наслідків і радо створюють картину підтримки більшістю ОТГ реформи, що знищить в інтересах впливових забудовників перспективи нормального розвитку великих міст. (При цьому питання заангажованості ВАГ владою, що теж простежується, залишимо політичним оглядачам.)

Законопроєкт №5655 призведе до значного зменшення здатності містобудівного законодавства забезпечувати створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, а корупція в будівництві нікуди не подінеться і лише трохи поступиться місцем забудовній анархії. 

Георгій МОГИЛЬНИЙ, експерт з питань містобудування